【通信產(chǎn)業(yè)網(wǎng)訊】移動通信業(yè)務(wù)發(fā)展歷史僅20余年，但由于其使用方便而獲得快速發(fā)展。截止2010年7月，全球移動用戶數(shù)已突破50億。用戶一般通過簽約后付費和預(yù)付費卡兩種形式使用移動業(yè)務(wù)。簽約后付費是指用戶與移動運營商簽訂服務(wù)合同，先使用業(yè)務(wù)后付費，為保障付費，便于聯(lián)系客戶、郵寄賬單，運營商通常會要求用戶實名登記個人信息;而預(yù)付費卡業(yè)務(wù)是指用戶預(yù)存話費后使用通信業(yè)務(wù)，運營商沒有用戶欠費的擔(dān)憂。并且，為了方便用戶(尤其是短期使用的用戶)購買，很多國家運營商的預(yù)付費卡業(yè)務(wù)采用非實名銷售方式。目前，預(yù)付費卡用戶在部分國家移動用戶中人占有很大比例，2009年底全球預(yù)付費卡用戶占比達到四分之一。但有一些國家，如日本、韓國等移動市場競爭比較激烈的國家和地區(qū)，由于運營商普遍采用機卡合一，或者進行手機終端補貼等方式，移動用戶多為簽約后付費用戶，預(yù)付費卡用戶相對較少;還有部分國家，如德國，從一開始發(fā)展就要求預(yù)付費卡的實名登記，幾乎不存在非實名登記的現(xiàn)象。

　　近五年來，隨著手機的高度普及、手機短信應(yīng)用的深度開發(fā)、移動互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的推廣等，利用手機進行的違法活動增多，沒有實名登記的預(yù)付費卡成為犯罪分子用于犯罪的主要工具，這使得很多國家紛紛采取舉措，對預(yù)付費卡用戶也實施實名登記。例如澳大利亞、瑞士、新加坡、南非、印尼和泰國，以及英國、西班牙和坦桑尼亞都先后頒布了新的法規(guī)，要求對預(yù)付費卡用戶實施實名登記。電話實名登記作為治理犯罪、約束違法犯罪行為的有效手段之一，逐漸成為一個趨勢。目前，全球電信用戶數(shù)量排名前二十位的國家，基本上都對全部或部分用戶(主要是簽約后付費用戶)提出了實名登記的要求。

　　推動電話實名登記主要特點

　　從各國的經(jīng)驗看，推動電話實名登記有以下主要特點：

　　一是政策實施前出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，依法推進。國外實施實名登記的國家，大多在電信法、通信法或通信監(jiān)聽法的法律條款中體現(xiàn)實名要求，據(jù)此來推動工作開展。如澳大利亞2000年《電信規(guī)則》、德國2004年新修訂的《電信法》以及墨西哥2009年《聯(lián)邦電信法》修訂法令等通信相關(guān)法律都規(guī)定了相應(yīng)的實名要求;法國1997年郵電部主管給運營商公開信要求實名注冊并依法提供用戶信息，南非2002年《通信及通信相關(guān)信息監(jiān)聽法》要求用戶實名登記信息等。

　　二是重視做好用戶信息保護工作。信息保護工作是各國實名登記工作的重中之重，大多數(shù)國家都明確有信息保護的條款或規(guī)定。如新加坡在用戶通信服務(wù)合約中明確闡明了用戶信息保護條例及用戶信息使用條件等規(guī)定，英國實名登記工作全程都要依據(jù)《數(shù)據(jù)保護法》的要求來操作等。

　　三是推動用戶實名登記將是一項長期的工作。實名登記工作一旦啟動，就要堅持不懈的做下去，否則前期工作成效將逐步被湮沒。如德國從移動通信發(fā)展伊始就堅持要求實名登記并延續(xù)至今，其他如英國、美國、韓國等國家的實名登記工作也在持續(xù)進行。對于墨西哥等新頒布實名登記規(guī)定的國家，在渡過限時補登記的工作階段后，也都一直延續(xù)相應(yīng)規(guī)定，對新增用戶實行實名登記。泰國在實施電話實名登記的過程中略顯急躁，在技術(shù)準(zhǔn)備和宣傳準(zhǔn)備不足的情況下開始實施實名登記工作，由于用戶辦理補登記業(yè)務(wù)過于集中，難以在原定期限內(nèi)按時完成，不得不一再推遲限制期，導(dǎo)致整個工作實施效果不佳。由此可見，電話實名登記不是短期內(nèi)的突擊行為，而是一項長期的、持續(xù)性的任務(wù)。

　　主要國家經(jīng)驗

　　一些典型國家和地區(qū)的電話實名制實施情況如下：

　　日本——運營商聯(lián)合簽約

　　日本是電信業(yè)發(fā)展較早、也較發(fā)達的國家，也較早遇到垃圾短信、手機詐騙等問題，由于缺少相關(guān)立法，業(yè)界首先自發(fā)合作治理，隨后政府也通過議員立法的形式予以規(guī)范，保證移動通信業(yè)的健康發(fā)展。

　　日本移動數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展全球領(lǐng)先，短信、彩信以及電子郵件等業(yè)務(wù)已經(jīng)成為用戶日常生活的一部分。日本的移動運營商采取了機卡合一的政策，用戶與運營商簽訂1-2年的服務(wù)協(xié)議后，即可以較低的價格獲得手機終端并享受該公司的服務(wù)，因此在日本簽約后付費用戶占據(jù)絕大多數(shù)，預(yù)付費卡用戶比例較少。盡管如此，日本預(yù)付費手機犯罪事件還是時有發(fā)生，并呈現(xiàn)出出現(xiàn)早、情況復(fù)雜等特點。日本運營商早在2000年就已經(jīng)注意到預(yù)付費手機犯罪的問題，采取了行業(yè)聯(lián)合管制的方法進行預(yù)防。2000年5月12日，日本5家移動運營商NTT DoCoMo、J-Phone(即現(xiàn)在的Softbank Mobile)、IDO、DDI Cellular、Tu-Ka Cellular(IDO、DDI Cellular和Tu-Ka Cellular現(xiàn)已并入KDDI集團)聯(lián)合宣布，針對日益嚴重的預(yù)付費手機犯罪問題，共同協(xié)商采取防范協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，新入網(wǎng)的預(yù)付費移動用戶，需要到運營商專門的門店，提供身份證、護照和駕照等有效身份證件，注冊登記后，打電話到運營商的管理中心激活，才可以使用。在住所、姓名等信息得到確認后用戶方能獲取手機。針對已經(jīng)入網(wǎng)的用戶，呼吁提供其住所、姓名等個人信息。協(xié)議并沒有規(guī)定具體的實施時間，只是要求各公司在完成準(zhǔn)備工作后盡早開始實施。此外，協(xié)議規(guī)定預(yù)付費手機同普通手機一樣，用戶應(yīng)根據(jù)法律配合警察等司法機關(guān)，提供必要信息。

　　除實施行業(yè)聯(lián)合管制外，各運營商還依據(jù)自身情況，針對已有的預(yù)付費卡用戶采取了一定的處理措施。如NTT DoCoMo公司曾動用了270億日元資金，引進新技術(shù)和新設(shè)備，使用戶可以自動屏蔽那些一天內(nèi)發(fā)送量超過200次的短信。此外，為了減少垃圾短信對用戶的騷擾，該公司還引進了用戶可以自行在手機上設(shè)定短信地址的技術(shù)，使發(fā)信人無法按照電話號碼向手機用戶發(fā)送短信。NTT DoCoMo于2004年12月開始要求預(yù)付費用戶提交真實姓名以及公司名稱進行身份認定。為了阻止欺詐性犯罪得以繼續(xù)蔓延，NTT DoCoMo結(jié)合該公司預(yù)付費用戶數(shù)量較少的特點，決定在2005年4月起正式停止移動電話預(yù)付費服務(wù)。

　　隨后,面對預(yù)付費手機犯罪日益嚴重的現(xiàn)象，2005年日本政府開始著手處理。首先，日本政府通過議員立法的方式，防范手機犯罪行為;其次，由于犯罪分子主要使用預(yù)付費卡手機進行犯罪活動、難以追蹤，日本政府考慮禁止該業(yè)務(wù)。但是，為了避免對運營商造成影響，要求日本媒體禁止對預(yù)付費業(yè)務(wù)事件過多關(guān)注，保持冷靜處理。

　　在日本政府和運營商的聯(lián)合治理下，截至2010年第一季度，日本接近1.1億移動用戶中99%是簽約后付費用戶。

　　韓國——機卡合一，手機號碼基本全部實名

　　韓國和日本類似，手機和SIM卡合一并采用CDMA制式的移動網(wǎng)絡(luò)。在這種技術(shù)制式下，韓國信息通信部(MIC)2001年對移動用戶采取了一戶一網(wǎng)、機卡合一的手機入網(wǎng)登記制。韓國電信運營商SK要求用戶購買手機時必須出示身份證、護照等有效身份證明，親自辦理，如果代理還要有委托書和代辦人的有效證件，然后由銷售人員將顧客的身份證號碼、住址等信息輸入電信運營商的中心數(shù)據(jù)庫，這種從源頭上管理移動用戶的辦法十分有效，也保證了用戶信息的準(zhǔn)確。

　　2010年第一季度，在韓國約4900萬移動用戶中，99.7%以上為實名注冊的簽約后付費用戶。

　　德國——嚴格堅持電話的實名登記

　　德國2004年6月新《電信法》第111款第1條明確規(guī)定，“以商業(yè)目的提供或協(xié)助提供電信服務(wù)，在分配電話號碼或由第三方提供電信連接服務(wù)的電話號碼時，…應(yīng)采集、存儲用戶的電話號碼、姓名和地址、合同生效期、自然人的出生日期等信息，固定電話還需要額外提供固線的安裝地址”，針對用戶進行實名登記是運營商獲得電信資源經(jīng)營權(quán)的條件之一。

　　在德國，有兩種途徑可獲得手機號,一種是與手機運營商簽訂至少兩年的合同,除非特殊情況,用戶不可以隨意解除合同。用戶簽合同時必須同時提供身份證明、居住登記證明原件和銀行賬號。通信費用必須由運營商按月通過銀行賬號自動扣款,不得由個人自行交款，因此使用簽約后付費業(yè)務(wù)的個人必須是實名的。因服務(wù)較好、價格低廉,簽約后付費業(yè)務(wù)成為德國移動用戶的首選。

　　另外一種途徑是購買預(yù)付費手機卡。按規(guī)定,購買此類手機卡時也必須出示有效的個人身份證明,經(jīng)銷商必須監(jiān)督購買者進行實名登記。有些預(yù)付卡在首次使用時電話會自動轉(zhuǎn)到信息注冊中心,中心工作人員對個人信息進行核實。預(yù)付卡的購買條款上一般都會注明,如果卡號轉(zhuǎn)讓,新的用戶也必須提供相應(yīng)的身份證明,并辦理過戶手續(xù)。如果不按規(guī)定過戶,一旦新的持卡人用該手機卡從事違法行為,原持卡人將會承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　截至到2010年第一季度，德國移動用戶1.03億，后付費用戶占46.5%，絕大多數(shù)移動用戶都是實名登記的用戶。

　　美國——手機號與社會保障號捆綁

　　在美國，目前沒有明確的關(guān)于電話用戶實名制的規(guī)定。對于占移動用戶大多數(shù)的后付費用戶(大約89%)，美國運營商出于計費、信用建立和查詢的需要，均要求用戶提供社會保障號(SSN)、姓名、地址、信用卡信息。對于預(yù)付費用戶，由于其ARPU值較低同時用戶流失率較高，因此美國運營商并不積極推行預(yù)付費業(yè)務(wù)。各運營商對預(yù)付費用戶有不同的信息資料要求，但大部分情況下這些信息都包含了用戶的真實身份，例如一些運營商(如Verizon )要求預(yù)付費用戶也要提供SSN;一些運營商雖然不要求提供SSN，但要求有信用卡、借記卡或護照;只有極少數(shù)運營商允許直接用現(xiàn)金購買。

　　美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)于2004年3月提出法案規(guī)定，所有商業(yè)性電子郵件發(fā)送者都必須提供有效的回復(fù)地址以及用戶拒收方式，使用虛假身份、虛假回復(fù)地址或欺騙性標(biāo)題等發(fā)送垃圾郵件都屬于違法行為。對移動用戶來說，通過手機使用流行的黑莓等服務(wù)發(fā)送電子郵件同樣要實名登記，否則將算作違法行為，從另一個角度對預(yù)付費用戶的實名登記提出了要求。

　　截至2010年第一季度，美國擁有2.91億移動用戶，88.6%為后付費用戶，電話實名覆蓋了美國大部分的移動用戶。

　　英國——移動用戶要在國家數(shù)據(jù)庫注冊信息

　　英國用戶實名登記的要求，主要是電信運營商通過商務(wù)合同的方式提出的。運營商在移動用戶辦理入網(wǎng)手續(xù)時，會要求用戶提供姓名、住址或辦公地址、Email地址等信息。不同運營商還會有一些不同要求，如T-mobile還會要求簽約后付費用戶提供信用卡號和有效期等。

　　為加強移動通信市場的監(jiān)督，以及應(yīng)對反恐的需要，2008年10月英國政府計劃要求移動用戶在國家數(shù)據(jù)庫中注冊登記個人信息，包括預(yù)付費卡(Pay-as-you-go)用戶，所有購買手機的用戶都要登記姓名和住址，提供護照或官方個人身份信息。英國原先建立的數(shù)據(jù)庫, 7200萬移動用戶中只有一半的人注冊信息，半數(shù)的用戶都沒有注冊自己的詳細信息。

　　為實行這一政策，英國需要在諸多方面做好準(zhǔn)備，在法律方面，英國計劃在2009年出臺通信數(shù)據(jù)法案(Communications Data Bill)，在這部法律中增加數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)提供用戶身份信息的要求。

　　截至2010年第一季度，英國移動用戶數(shù)達7800萬，后付費簽約用戶占40.9%。

　　新加坡——要求運營商利用身份掃描系統(tǒng)登記用戶

　　新加坡信用體系較完善，由政府部門聯(lián)合立法，實施電話實名制，并采用新舉措確保用戶信息的準(zhǔn)確。

　　2005年10月，新加坡信息通信發(fā)展局(IDA)、內(nèi)務(wù)部(MHA)要求預(yù)付費卡用戶在2005年11月1日至2006年5月1日期間，進行實名登記。根據(jù)MHA文件顯示，用戶購買SIM卡需要攜帶新加坡身份卡或是永久居住證、外國勞務(wù)許可卡、護照等身份證明文件，在運營商零售店內(nèi)即可辦理實名登記。由零售店內(nèi)銷售人員將用戶身份證件號碼、姓名和出生日期登入系統(tǒng)。同時，MHA還規(guī)定，若預(yù)付費卡用戶在2006年5月1日后仍未進行實名登記的，電信運營商將切斷其通信服務(wù)。

　　為改變以往手寫錄入速度慢、易出錯，而且可能發(fā)生犯罪分子利用他人身份資料申請手機號碼，從事不法勾當(dāng)，新加坡決定推出新措施——在賣場與通訊行設(shè)立身份證掃描辨識系統(tǒng)，強制預(yù)付卡消費者登記個人基本資料;運營商將租用掃描儀，讀取用戶的身份證。新加坡電信運營商SingTel表示需要租借上萬個這樣的掃描儀，但不會將租借掃描儀的成本轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。電子注冊的方式無論對用戶還是運營商，都起到簡化手續(xù)的作用，更有利于政策的實施。

　　在用戶信息保密方面，以新加坡最大的運營商SingTel為例，SingTel在用戶的隱私保護聲明中提到，SingTel會嚴格保護用戶實名登記的信息。同時，也將對外提供用戶信息的情況予以提前告知，如在國家法律、政府或管制機構(gòu)的要求下，SingTel也可能向相關(guān)機構(gòu)提供用戶信息。

　　截止到2010年第一季度，新加坡共擁有703萬移動用戶，其中后付費簽約用戶占比52.1%。

　　泰國——政府強推手機實名

　　泰國面對恐怖、極端分子等利用預(yù)付費手機卡籌集資金、散播謠言等嚴峻問題，由政府部門發(fā)布法規(guī)，強制要求實推行手機實名。

　　泰國電話實名登記自2005年5月1日起，要求所有新增預(yù)付費用戶在購買SIM卡時必須提供身份證或護照。對于2150萬存量預(yù)付費用戶以及在泰國的外國手機用戶來說，也要求其在2005年12月31日前將其個人信息(姓名、身份證號碼或護照號碼、手機號碼)提交給各自的運營商，并要求各運營商的客服中心與每個用戶聯(lián)系確認信息。為達到電話用戶強制實名登記的目的，泰國政府還規(guī)定，如果用戶沒有在SIM卡登記的最后期限內(nèi)進行登記，將對其終止服務(wù)。

　　泰國用戶辦理入網(wǎng)手續(xù)時，與大多數(shù)國家一樣需要提供身份證、用戶姓名等個人信息，在用戶個人信息真實性上更是關(guān)注。泰國運營商TOT要求用戶在辦理入網(wǎng)手續(xù)時提供準(zhǔn)確的用戶信息，并在用戶信息發(fā)生變化時到TOT辦理信息更新。如果TOT發(fā)現(xiàn)用戶提供信息不正確或者不完整，TOT有權(quán)(claim the right)取消用戶的成員資格，甚至可在當(dāng)時或?qū)�來拒絕為用戶提供任何服務(wù)。在移動通信領(lǐng)域內(nèi)，預(yù)付費用戶在實名登記時限過后仍未登記的，運營商同樣有權(quán)終止用戶的業(yè)務(wù)提供。

　　ICT部同時規(guī)定，如果用戶不慎丟失電話或轉(zhuǎn)讓SIM卡給其他用戶，須向警方報案或到其服務(wù)提供商處備案，以防止被盜或轉(zhuǎn)讓給他人的SIM卡被濫用。

　　在泰國電話實名登記推廣初期，由于個別公司存在一些技術(shù)問題，要求ICT部給予通融，延長預(yù)付費手機卡用戶登記注冊期限。經(jīng)過協(xié)商，泰國ICT部考慮到有些公司提出的實際困難，因此決定批準(zhǔn)延期。至于延長多長時間，必須和運營商進行協(xié)商之后才能決定。在此之間，尚未辦理登記注冊手續(xù)的手機用戶，還可以繼續(xù)使用原來的手機號碼。但是，對于暴力活動頻發(fā)的泰南邊境也拉、北大年和陶公三府的手機號碼登記，為了安全起見，仍將按照特別規(guī)定執(zhí)行，即2005年11月15日前未登記注冊將被強制中斷手機服務(wù)。

　　截至2010年第一季度，泰國移動用戶已達676萬，后付費簽約用戶占比達到11.1%。

　　其他國家和地區(qū)

　　早在2003年,瑞士聯(lián)邦議會就通過了一項法律,對手機預(yù)付費卡實行實名制,旨在保護用戶利益,防范和打擊犯罪。該措施規(guī)定:凡在2002年11月1日之后持有手機充值卡的客戶必須親自到電信部門進行注冊,不可代辦，需提供姓名、住址、出生日期以及有效身份證件。補辦上述注冊手續(xù)期限至2004年10月31日,逾期不辦理，將被限停或終止電信服務(wù)。

　　近年來，隨著使用手機進行犯罪等活動以及恐怖主義活動的活躍，部分國家開始將手機實名制作為打擊犯罪、保護國家安全的重要手段，手機實名制的實施呈現(xiàn)增長的勢頭。2008年9月墨西哥議會通過法案，允許電信管制機構(gòu)(Cofetel)要求移動用戶實名登記;西班牙政府2009年初因馬德里爆炸案的原因，通過了手機實名登記的法律，以幫助鞏固國家安全防線;希臘國會立法于2009年6月推出手機實名制，先要求新增預(yù)付費用戶在6月17日開始實名登記，隨后進行老用戶補登記工作，對7月30日前仍未登記的用戶切斷其通信服務(wù);南非為打擊犯罪和恐怖活動，在2006年就討論實施《通信偵聽和提供通信相關(guān)信息規(guī)定法案》(RICA)，但是由于實施困難，2009年7月1日才開始正式實施。2009年7月，坦桑尼亞通信管理局(TCRA)也要求登記SIM卡用戶的詳細個人信息。其它如意大利、巴西、土耳其、俄羅斯、肯尼亞、尼日利亞等國家，也都先后實施了手機實名制。目前，全球電信用戶數(shù)量排名前二十位的國家，基本上都對全部或部分用戶(主要是簽約后付費用戶)提出了實名登記的要求。

　　比較一些主要國家和地區(qū)在移動用戶注冊方面的要求可以發(fā)現(xiàn)，電話實名尤其是預(yù)付費手機實名已經(jīng)成為一種安全防范、治理犯罪的重要手段，被越來越多的國家所采用。但是在部分國家，如菲律賓 ,菲內(nèi)政部、電信委員會等曾多次試圖在全國范圍內(nèi)推動手機實名登記制,因菲民眾擔(dān)心隱私被泄露不愿意登記,移動運營商認為增加成本,影響業(yè)務(wù)推廣而不愿意實施,因而無法推進預(yù)付費卡用戶的實名登記。