商業網點調控管理的經驗與做法
在新的市場經濟條件下，我省各地圍繞加強商業網點建設的調控
與管理進行了積極探索，并積累了一些成功的經驗和做法：
一是部分城市開始注意加強大中型商業網點建設的規劃工作。濟
南市早在1997年就結合五年大變樣制定了《商貿業“一五六”總體發
展規劃》，圍繞打造以泉城路為核心的中心商業區、五處區域商業中
心和二環路周邊特色市場帶等，提出了城市商業網點的總體發展規劃，
《濟南市大型商業設施規劃設置若干規定》正在制定中。青島市從20
01年起圍繞“市區商業網點專業規劃”的編制進行了調研，2002年4
月，成立了以分管副市長為組長的《規劃》編制工作領導小組，市財
辦與市規劃局聯合行文委托市規劃設計院具體承擔編制工作。擬出臺
的《規劃》涉及市（區）商業中心、大中型零售網點、商業街、大型
專業批發市場和社區商業服務設施等內容。目前《規劃》文本及說明
書已完成，并召開了專家論證會，擬在對社會公示的基礎上，提交市
政府常務會研究并公布實施。濰坊市在充分調研論證的基礎上，對城
區商貿體系進行了規劃，繪制了由“一個中央商務區、五個次商業中
心、四個物流園區、十個商品交易市場群及若干條特色商業街和若干
便民服務網點”組成的城市網點規劃藍圖。
二是對大中型網點建設進行了必要的引導。為加強對商業網點建
設的宏觀管理，引導和規范全市的商業設施建設，促進商業網點的有
序發展，青島市財辦從2001年起，每年向社會發布一個《市區商業網
點發展導向性意見》，通報網點建設現狀，提出發展導向，明確鼓勵、
適度發展和需調整、控制的業態，公布發展空間較大的區域。同時，
建立了市區大型商業網點建設通報制度，要求市區新建、改造建筑面
積在2500平方米以上的商業網點和服務設施，應在規劃設計和立項前，
由投資建設、改造單位向市財辦通報；引進項目要求在簽訂意向書或
合同前，由協議雙方聯合向市財辦通報。《導向性意見》的發布及通
報制度的建立，受到國內外投資者的歡迎，在引導商業網點和商品市
場建設方面發揮了重要作用。
三是部分城市建立了大型網點建設聽證制度。濟南市建立了商業
網點建設項目預審制度。凡在市區建設建筑面積5000平方米以上的網
點項目，投資方要提報專題報告，經市流通主管部門組織專家組預審
論證后辦理立項、規劃、土地、工商等相關手續。對不符合規劃要求
的建設項目，一律不予預審，力求做到合理布局，避免盲目重復建設。
德州、東營等市建立了城區商業網點審批和聽證制度，有效防止了網
點建設的盲目性和隨意性。
四是開始注重標準規范的制定與實施。為促進商業網點的規范有
序發展，省質監局發布了省貿易辦組織起草的《商業零售業態》地方
標準。該《標準》對十種商業零售業態的選址、商圈、規模、功能及
經營方式等作了明確規范。青島出臺了市財辦組織起草的《商業分級
設置規范》和《商業零售業態規范》兩個地方標準，對該市市（區）
級及居住區商業中心的設置地域、功能定位、客流量、服務人口及業
態與業種的設置等作了明確界定。濟南市網點辦目前正會同有關部門
制定《零售業分類規范》和《商業分級標準》兩個地方性標準。這些
標準規范的發布實施，對大型零售網點的布局、設置起到了重要的指
導作用，并為編制網點規劃提供了依據。
商業網點規劃建設中的問題與原因分析
我省城市大中型商業網點建設存在的問題，集中體現在網點布局
不盡合理、新型業態比重仍然偏低、區域發展不平衡等三個方面：
從網點布局上看：主要問題是一些城市大型商業網點“扎堆”現
象嚴重。特別是中心商業區，網點過密、業態相近、經營雷同，導致
同業低水平過度競爭；而區域商業中心則發展滯后，居民區（社區）
商業零售網點明顯不足。
從業態結構上看：新型業態發展相對滯后，特別是西部一些城市
仍以傳統百貨業態為主，新型業態很少，有的業態仍屬空白。另外，
由于歷史原因，一些城市商業黃金地段的老百貨業態的大中型網點過
于集中，商圈內業態單一，結構不合理，受建筑結構的限制，改造的
難度又很大。
從區域發展看：東西部發展很不平衡。目前我省大中型網點項目
主要集中在東部城市。全省147個萬平方米以上的大型網點，有113個
分布在濟南、青島、煙臺、威海、濰坊、淄博、東營、日照等8個城
市，比西部9城市多79個。青島、濟南、淄博三市萬平方米以上的商
業網點分別為30、21、19個。聊城市、菏澤、濱州等市區僅有一兩處
大型網點。
造成這些問題的原因是多方面的，從宏觀管理與調控角度分析，
主要有以下幾點：
一是多數地方缺乏統一規劃。目前我省多數城市沒有商業網點專
項規劃，一些大中型商業網點項目在什么地方建、建多大規模、搞什
么業態，缺乏規劃依據，主觀隨意性較大。商業網點項目的選址、規
模和業態，多數由投資方自己確定。由于缺乏宏觀調控指導的依據，
加上信息的不對稱，往往造成盲目布點，無序發展。
二是明顯缺乏有效管理。城市商業網點建設涉及流通、規劃、建
設、土地、工商、交通、環保、消防等多個部門，工作中部門間缺乏
溝通與協調。
三是缺乏明確的管理依據與有效的管理手段。過去，大型商業網
點項目建設必須按其投資額和規模大小，依據明確的審批權限和審批
程序立項、批準。目前，相關文件已經廢止，適應市場經濟發展要求
的新的管理調控辦法又沒有建立起來。在市場經濟條件下，特別是加
入世貿組織后面對跨國零售企業進入所帶來的沖擊，如何加強大中型
商業網點的管理，既缺乏具有法律效力的管理依據，又沒有成型的管
理辦法，調控手段乏力。
加強商業網點規劃建設的對策與建議
當前和今后一個時期，圍繞城市商業網點管理，要切實加強以下
四個方面的工作：
（一）加強對商業網點建設規律的研究。城市商業網點的數量、
規模、布局、業態結構等都有其內在規律性，各級流通主管部門要加
強對這方面的研究，積極探索城市商業網點的發展趨勢和規律，為科
學規劃商業網點打下良好基礎。要及時把握當地商業網點發展情況，
分析新開店可能對當地交通、環境、就業及現有網點的影響，有目的
地發展，通過發展實施有效的調整。要加強對業態發展規律的研究，
準確把握不同業態與經濟發展水平的關系，適時引導推動新型業態的
發展。要加強對商圈理論的研究，結合當地經濟、人文、歷史、環境、
未來發展前景，以及居民數量、階層、購買習慣和消費水平，合理劃
定商圈，科學確定市中心商務區、區域商業中心和社區商業中心，指
導經營者搞好業態定位和錯位經營。要加強對商圈內業態結構的分析
研究，使各種業態搭配合理，做到功能、優勢互補，避免和防止業態
單一、結構雷同。
（二）切實搞好商業網點規劃工作。城市商業網點規劃是市場經
濟條件下調控和引導網點建設的重要依據，也是政府指導城市商業網
點建設的重要手段。原國家經貿委2001年已出臺了關于城市商業網點
規劃工作指導意見，之后又就進一步做好城市商業網點規劃連續發了
兩個通知，并提出凡未制定商業網點規劃的城市，不得上報外商投資
商業企業項目。在近期召開的連鎖經營座談會上，商務部領導提出，
要按照國務院領導關于“當前急需抓緊制定大中城市商業網點規劃”
的要求，年內完成直轄市、計劃單列市和省會城市商業網點規劃工作。
鑒于此，各地特別是中心城市的流通主管部門，要切實重視和加強商
業網點的規劃，盡快把城市商業網點規劃工作提上日程，會同有關部
門在廣泛調研的基礎上提出規劃方案。地方政府要支持規劃的制定工
作，《規劃》形成后，要通過必要程序使其具有法律效力，增強規劃
的權威性。《規劃》一經公布，無論內資企業，還是外資企業，都必
須按規劃辦事，防止盲目布點引起過度競爭。各市流通主管部門，要
根據城市商業網點的總體規劃，定期向社會發布年度商業網點發展導
向性意見，通報網點發展現狀，明確鼓勵、限制發展的業態及區域，
引導城市商業網點科學有序發展。
（三）研究制定城市商業網點管理辦法。在市場經濟條件下，特
別是WTO過渡期結束后，面對多元化的投資主體，城市商業網點建設
管什么、如何管，要有一個公開透明統一的管理辦法。大連市人大常
委會去年通過了《大連市城市商業網點規劃建設管理條例》，為加強
城市商業網點建設管理提供了法律依據。參照國際上發達國家對商業
網點管理的做法，借鑒先進省市的管理經驗，應盡快研究制定適合我
省實際的商業網點管理辦法，明確城市商業網點的管理主體、管理機
構、管理范圍和項目立項審批程序，明確管理權限和部門職責，為依
法管理打下一個好的基礎。
（四）盡快建立大型商業網點聽證制度。對城市商業網點建設實
行聽證，把好網點建設的第一道關口，對網點設施的規范有序發展至
關重要。目前，上海制定了《開設大型超市聽證辦法》、寧夏出臺了
《關于大型商業網點建設實行聽證的意見》，我省部分城市也已圍繞
城市網點建設聽證進行了探索。作為新的市場經濟條件下加強城市商
業網點管理的一種行之有效的辦法，各設區城市流通主管部門要盡快
把聽證制度建立起來。今后凡改造、新建一定規模以上的大型商業網
點，不管內資、外資，都應在項目立項之前，由有關方面組成聽證委
員會進行聽證，廣泛聽取規劃、交通、衛生、環保等部門和行業組織、
消費者代表、社區組織及專家等方面的意見。經審議同意后，再提交
有關部門予以審批。對不按規定程序擅自開工建設的，要堅決予以制
止。納入規劃的新建商業網點，要按期建成并投入使用，不得隨意變
更地址、規模、用途。對一些區位優勢明顯的商業地段，新建大中型
商業網點，可采取招標方式確定投資、經營者。
（資料提供：省貿易辦）